TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2253/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2253 DE 2023
Referencia: expediente CJU-2615.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Sala Civil del Tribunal Superior de Cali y el Juzgado Treinta y tres Administrativo del Circuito de Bogotá.
Magistrada ponente:
Natalia Ángel Cabo.
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO.
I. ANTECEDENTES
1. El 2 de septiembre de 2015 la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud EMSSANAR E.S.S. (en adelante EMSSANAR), inició un proceso ordinario laboral contra la Nación Ministerio de Salud y Protección Social y contra el Fondo de Solidaridad y Garantía (en adelante FOSYGA), hoy Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES), ante la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[1]. La demandante solicitó que se condenara a la demandada al pago del dinero correspondiente a 698 recobros por concepto de la prestación de servicios y por el suministro de medicamentos a cargo de EMSSANAR que no estaban incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (en adelante PBS) del régimen subsidiado y que fueron ordenados por decisiones de tutela[2].
2. EMSSANAR también solicitó que el pago incluyera los intereses corrientes y moratorios a la máxima tasa legal, que la demandada fuera condenada al pago de los perjuicios materiales, incluido el lucro cesante y el daño emergente. Finalmente, la actora pretendió la condena en costas a la demandada[3].
3. El 16 de diciembre de 2015 el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Cali admitió la demanda[4]. Sin embargo, el 10 de octubre de 2019 rechazó por falta de competencia conocer el asunto y remitió el expediente a los juzgados civiles de Cali[5].
4. El 14 de noviembre de 2019 el Juzgado Dieciocho Civil del Circuito de Cali no avocó conocimiento del proceso instaurado por EMSSANAR y promovió el conflicto negativo de competencia con el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Cali. En consecuencia, remitió el expediente al Tribunal Superior de Cali para que resolviera que autoridad es la competente para conocer del proceso[6].
5. El 15 de enero de 2020 la Sala Civil del Tribunal Superior de Cali, en sala mixta, resolvió el conflicto de competencia y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos del circuito de Bogotá[7]. La Sala consideró que la decisión de negar las solicitudes de recobro de servicios o medicamentos no incluidos en el PBS constituye un acto administrativo por lo que las controversias relacionadas con esos asuntos deben resolverse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). El Tribunal además fundamentó su decisión en lo dispuesto en los artículos 41 de la Ley 1122 de 2007 y 11 de la Ley 1608 de 2013[8].
6. El 24 de febrero de 2020 el expediente fue repartido al Juzgado Treinta y tres Administrativo del Circuito de Bogotá[9] que declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda y propuso el conflicto negativo de jurisdicción respecto del Juzgado Dieciséis Laboral de Cali[10]. La autoridad judicial reconoció que de conformidad con el artículo 104.4 del CPACA, los asuntos relacionados con la seguridad social de los servidores públicos son conocidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, el despacho adujo que como el caso concreto trata sobre la administración del Sistema de Seguridad Social en Salud y en particular sobre la prestación de servicios y medicamentos no incluidos en el PBS, la jurisdicción con competencia para conocer del caso es la ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, en virtud del artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS)[11].
7. Seguidamente, el despacho referenció treinta y ocho pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura para evidenciar que esa autoridad mantuvo su postura respecto de que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer controversias derivadas de la administración del sistema de seguridad social en salud. Agregó que, mediante sentencia del 4 de septiembre de 2019, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura unificó formalmente su jurisprudencia. Indicó que la unificación dispuso que en casos de recobros de medicamentos y servicios de salud no incluidos en el PBS, la jurisdicción competente para conocer las demandas que pretendan el pago de facturas o de cuentas de cobro entre entidades del sistema de seguridad social en salud es la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social[12].
8. En consecuencia, el Juzgado Treinta y tres Administrativo del Circuito de Bogotá ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[13], quien el 8 de agosto del mismo año lo reenvió a la Corte Constitucional[14].
9. El 28 de marzo de 2023 el asunto fue asignado a la magistrada ponente[15]. El 30 de marzo del mismo año, la Secretaría General de la Corte remitió el expediente al despacho[16].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[17].
Presupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones
11. Este Tribunal ha establecido que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[18].
12. La Sala Plena de esta corporación ha precisado que deben concurrir tres elementos para que se configure un conflicto entre jurisdicciones[19]. Primero, el presupuesto subjetivo, que requiere que la controversia sea suscitada entre, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto. Segundo, el presupuesto objetivo, que se refiere a que debe existir una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. Tercero, el presupuesto normativo, de conformidad con el cual es requisito que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
13. En el presente caso se reúnen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. En primer lugar, la controversia se presentó entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones y rechazaron su competencia para conocer el asunto. Por un lado, la Sala Civil del Tribunal Superior de Cali que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y, por otro lado, el Juzgado Treinta y tres Administrativo del Circuito de Bogotá en representación de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Con ello, se acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo.
14. En segundo lugar, la controversia que enfrenta a ambas autoridades judiciales está relacionada con el conocimiento de una demanda ordinaria laboral presentada por EMSSANAR contra el Ministerio de Salud y Protección Social y contra la ADRES. Así, se encuentra acreditado el presupuesto objetivo.
15. Finalmente, las autoridades judiciales en conflicto expusieron las razones constitucionales o legales por las que consideran que carecen de jurisdicción para asumir el conocimiento del asunto. La Sala Civil del Tribunal Superior de Cali sostuvo que la competente para conocer del caso es la jurisdicción de lo contencioso administrativo de acuerdo con lo previsto en los artículos 104 del CPACA, 41 de la Ley 1122 de 2007 y 11 de la Ley 1608 de 2013. Por su parte, el Juzgado Treinta y tres Administrativo del Circuito de Bogotá empleó como fundamentos normativos el artículo 2.4 del CPTSS, el artículo 104.4 del CPACA, la sentencia del 4 de septiembre de 2019 la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y referenció múltiples decisiones previas del Consejo Superior de la Judicatura. En atención a ello, se cumple el presupuesto normativo.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del auto 389 de 2021[20]
16. En el auto 389 de 2021, esta Corte resolvió un conflicto de jurisdicción similar al que hoy se somete a su conocimiento. En aquella oportunidad, Sanitas EPS demandó a la ADRES para exigir el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que asumió para cubrir una serie de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el PBS en cumplimiento de decisiones judiciales o de los comités técnicos científicosCTC. La Sala Plena concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para tramitar este tipo de asuntos, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
17. A juicio de la Corte, las controversias judiciales que versan sobre recobros no pueden entenderse como parte de las enlistadas en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS. En efecto, dichas controversias (i) no están relacionadas, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, (ii) se circunscriben a un litigio entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud y, (iii) el trámite de recobro constituye un procedimiento administrativo que culmina con la expedición de un acto administrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación. Sobre este punto se indicó que:
al proferir la comunicación referida [ ], la entidad crea una situación jurídica concreta para la EPS, en el sentido de aceptar o rechazar el pago de los servicios y tecnologías en salud que dispensó y que no hacían parte del PBS. Dicha declaración de voluntad de la ADRES, pese a que no tiene la denominación formal de resolución o decreto, materialmente presenta las características de un acto administrativo[21].
18. Por lo anterior, la Sala Plena determinó que es razonable que este tipo de controversias estén a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre todo, si se tiene en cuenta que el artículo 104 de1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) establece que esta jurisdicción está instituida para conocer [ ] de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas[22].
Reglas de transición relacionadas con el cambio de jurisprudencia en materia de recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en PBS. Reiteración del auto 1942 de 2023
19. A través del auto 389 de 2021, la Corte Constitucional modificó el precedente en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Como se expuso antes, la Corte encontró que esta clase de asuntos son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pese a que la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había sostenido que la competencia de esta clase de trámites recaía en la jurisdicción ordinaria.
20. Luego, en vista del cambio de precedente suscitado y debido a que esta Corporación tuvo conocimiento sobre una serie de dificultades en los despachos judiciales relacionadas con el cambio de precedente, la Sala Plena, a través del auto 1942 de 2023, resolvió definir un conjunto de reglas de transición con el fin de mitigar los efectos adversos identificados. Tales reglas de transición, según lo dispone el auto 1942 de 2023, resultan aplicables a:
aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años).
21. En ese orden de ideas, en la citada providencia fueron definidas las demandas a las cuales les resultaría aplicable el régimen de transición. Al respecto precisó que las reglas aplicarán, en primer lugar, a demandas que estaban inicialmente en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y luego fueron remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este grupo se encuentras las demandas que:
a. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023.
b. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o se encuentran en trámite al expedir la presente providencia y, como consecuencia del cambio introducido por el Auto 389 de 2021, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este auto64 a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023[23].
22. Por su parte, en las demandas que se radicaron ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:
c. Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.
d. Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.
e. Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto de dicha providencia.
23. Frente a los casos que se enmarcan en los anteriores supuestos se plantearon de reglas transitorias: (i) respecto del agotamiento previo de recursos; (ii) en relación con la conciliación extrajudicial y (iii) respecto de los términos de caducidad del medio de control. Sobre el particular, sin perjuicio del deber de la autoridad judicial de consultar las reglas de transición depuestas en el auto 1942 de 2023, en el cuadro que se relaciona a continuación se expone una síntesis de tales reglas[24]:
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Reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023 |
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Respecto del agotamiento previo de recursos |
El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o el de reparación directa sea admitido. |
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Respecto de la conciliación extrajudicial |
No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, tal como lo establece el numeral 8 del artículo 180 Ibídem. |
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Respecto de los términos de caducidad del medio de control |
En cada caso el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda. |
24. En ese orden de ideas, la autoridad a quien se otorgue la competencia para conocer el asunto deberá considerar las reglas antes descritas al momento de evaluar la admisión de la demanda.
Caso concreto
25. En el presente caso EMSSANAR presentó una demanda ordinaria laboral en la que pretende principalmente el reconocimiento y el pago, por parte de la Nación Ministerio de Salud y Protección Social y del FOSYGA, hoy ADRES, del dinero correspondiente a 698 recobros por prestaciones que no estaban incluidas en el PBS y que fueron ordenadas por vía de tutela. Por ende, la regla de decisión contenida en el auto 389 de 2021 es aplicable toda vez que no se evidencia una controversia estrechamente relacionada con la prestación de servicios de seguridad social en salud como aquellos previstos en el artículo 2.4 del CPTSS. Por el contrario, se observa un litigio respecto de la financiación de esas prestaciones.
26. Además, de la demanda se deriva que lo que se controvierte es la actuación administrativa de las demandadas en relación con los procesos de recobro de las prestaciones que le fueron ordenadas a EMSSANAR por vía de tutela. Finalmente, dentro de las pretensiones de la demanda se observa el pago de los intereses corrientes y moratorios y de los perjuicios que estima que le fueron causados tanto por concepto de lucro cesante como de daño emergente. Todos estos son asuntos que hacen parte de aquellos cuyo conocimiento está reservado para la jurisdicción de lo contencioso administrativo por el artículo 104 del CPACA.
27. En consecuencia, se ordenará remitir el expediente CJU-2615 al Juzgado Treinta y tres Administrativo del Circuito de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a la Sala Civil del Tribunal Superior de Cali, a los sujetos procesales y a los demás interesados en el trámite.
Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores[25].
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Sala Civil del Tribunal Superior de Cali y el Juzgado Treinta y tres Administrativo del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que le corresponde al Juzgado Treinta y tres Administrativo del Circuito de Bogotá conocer la demanda de la referencia presentada por la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud EMSSANAR E.S.S contra la Nación Ministerio de Salud y Protección Social y contra el Fondo de Solidaridad y Garantía, hoy ADRES.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-2615 al Juzgado Treinta y tres Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a la Sala Civil del Tribunal Superior de Cali, a los sujetos procesales y a los demás interesados en el trámite.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital. Documento 033-2020-041.pdf Folio 4.
[2] Ibíd., folios 4-26.
[3] Ibídem.
[4] Ibíd., folio 205.
[5] El despacho fundamentó su criterio en la sentencia del 23 de marzo de 2017 de la Corte Suprema de Justicia en la que encontró que la competencia para conocer controversias relacionadas con el pago de facturas originadas por la prestación de servicios de salud no recae en la especialidad laboral sino en la especialidad civil. Además, adujo que estaba inmersa en la nulidad contemplada por el artículo 133.1 del Código General del Proceso (en adelante CGP).Ibíd., Folios 399-402.
[6] Al proponer el conflicto de competencia el Juzgado Dieciocho Civil del Circuito de Cali argumentó que el juzgado laboral actuó en contravía del principio perpetuatio jurisdictionis. Adujo que lo pretendido por la demandante es el recobro de gastos en los que incurrió como resultado de sentencias de tutela. Sin embargo, notó que no aportó facturas sino cuentas de cobro o solicitudes de reintegro por lo que consideró inaplicable la sentencia referida por el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Cali. Adicionalmente, advirtió que la misma autoridad notó la configuración de una causal de nulidad, pero no incluyó en el auto orden que así lo declarara y tampoco puso la situación en conocimiento de las partes.
[7]Ibíd., folios 429-444.
[8]Ibídem.
[9]Ibíd., folio 415.
[10]Ibíd., folios 416-425.
[11]Ibídem.
[12]Ibídem.
[13]Ibídem.
[14] Expediente Digital. Documento 02CJU-2615 Correo Remisorio.pdf
[15] Expediente Digital. Documento 03CJU-2615 Constancia de Reparto.pdf
[16] Ibídem.
[17] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[18] Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019, 041 de 2021.
[19] Auto 155 de 2019.
[20] Consideraciones retomadas del auto 862 de 2021.
[21] Auto 389 de 2021.
[22] Ibídem.
[23] Auto 1942 de 2023.
[24] Síntesis de las reglas retomada del auto 2150 de 2023.
[25] Auto 389 de 2021.